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论我国政府公信力的增长机制(一)

  [摘要]构建和谐社会不能缺少民众对政府的信任和支持。本文阐述了现代政府公信力的主要来源及其变动机制,分析了我国政府公信力的现状和影响因素,并依据公信力的变动机制。试图指出在现有条件下快速、有效、可持续地提高我国政府公信力的方式方法。

  [关键词]政府公信力;公信力现状;提高
  
  构建和谐社会已是党和政府及社会各界的广泛共识。建设的主体是广大民众。建设的主导力量应该是各级政府,建设和谐社会是主导力量和主体力量相互信任、互为支持和共同配合的长期过程。拥有一个得到广大民众信任与支持,拥有高度公信力的现代政府是建设和谐社会的关键。
  
  一、政府公信力的内涵和变动机制
  
  政府公信力,即政府获得公众的信任度,是政府能力在公众心中的综合评价和公众对政府提供的公共服务的满意度,也是政府对公众的凝聚力和动员力的重要决定因素。
  政府公信力同政府能力、满意度、动员力既有联系又有区别:(1)公信力不同于政府能力,公信力的评价主体是公众,政府能力只有转化为行为和行为结果才能获得公众的评判。一般而言,政府能力和公信力是正比关系。如果政府能力越强,社会发展越快,人民物质生活水平越高,那么政府公信力就越强,但前提是政府能力必须主要去满足广大公众的利益需要。(2)公信力与满意度基本相同。正常社会状况下,公信力来源于公众对政府的满意程度。满意度越高对政府也就越信任:两者稍有差别,满意度更多是公众对政府在物质利益提供方面的感受,而公信力是对多种方面和长远利益的综合感知,特别是在强意识形态下的社会,公信力可能更多地源于对敌人的仇恨和未来美好的梦幻。(3)公信力与动员力有区别,动员力依赖于政府公信力,但政府公信力并不能完全转化为动员力,其中要受到多种中介因素的影响,比如社会组织程度、公民的政治心理等。公民社会发达、社会组织程度高及民众参与意识强,公信力在转化为动员力的过程中就流失得较少。
  现代政府的公信力源于三个方面:(1)政府产生的公信力,即政府合法性问题。依据社会契约论,政府的权力源于民众授予。民众形成公意产生政府,民众也可以因对政府不满按照法定程序来变更政府,一切违背这种委托代理关系而建立的政府都是不合法的,都不能获得民众的认可和支持。可以看出政府产生的合法性是公信力来源的最为根本的基础。(2)政府行政过程的公信力。随着公民社会日益强大,公共服务需求越来越多样化和个性化,公民已不满足于以投票选择自己代言人的间接性民主,更多地关注政府日常行政过程。要求政府阳光行政、依法行政,还倾向于依赖社会组织参与和影响具体公共政策的制定和实施来争取自己的权益。政府行政过程的公信力是当今政府公信力不可忽视的重要来源。(3)政府行政绩效的公信力。政府产生的目的就是维护公民合法权利,现代社会中政府“一是为市场主体创造平等竞争环境,二是为人的生存和发展创造良好、和谐、可持续的环境”。这些行政结果是民众切实需要的,也是能够切身感受到的,政府行政绩效如何直观地影响到公众对政府的评价和政府公信度。
  公信力三个方面之间的关系是相依存互促进的:政府产生的公信力是基础性公信力,它是促进政府行政过程透明、民主化和政府绩效提高的制度性保障,同时它具有缓冲和部分地释放因政府行政过程不合理和政府绩效低下带来的民众不满情绪:政府行政过程的公信力是对政府合法性的重要补充,它对政府绩效具有直接促进作用:政府行政绩效公信力的提高可以短时而有效地弥补政府产生和政府行政过程的公信力不足,相反政府行政绩效公信力下降可能立即引起民众对政府合法性和政府行为过程合理性的质疑和追问,从而促进后者的改革和完善。
  
  二、当前我国政府公信力的状况及影响因素
  
  目前,我国各级政府的公信力整体上处于下降态势。形势比较严峻。近些年来,针对政府的各类群体性事件多次发生,针对政府官员的恶性犯罪案件也不少,民众参与政治普遍冷淡。于此可以看出,政府的形象不再那么光辉高大,其公正性和为人民服务的无私性遭受质疑,其凝聚力和号召力略显苍白。虽然政府和人民保持一定距离,人民对政府存有一定程度的不满和质疑是正常的,适当的民众独立性可以推动政府建设与时俱进,避免像上世纪大跃进和文化大革命时那种运动式社会动员给全社会带来的巨大破坏。但政府和人民如果始终处于相互怀疑、不信任和敌视状态,最终对社会的稳定和发展只有百弊而无一利,
  具体来看,各级政府的公信力水平是不一样的。从横向比较看,东部经济发达地区的政府公信力一般高于中西部经济欠发达地区。地方经济发展状况好,政府有财力去为民众提供充足又优质的公共产品,也能够更好地去执行“多予少取”的惠农政策:另外东部地区市场化水平高,市场和社会对政府建设提出了高要求,政府自觉或不自觉地按照服务性政府的理念进行改革和建设。通过机构精简优化、政务公开、听证会等拓宽民众参与政治的渠道。获取民众的信任和支持。而在中西部经济落后地区,基层政权财政收入不足,尤其在农业税费改革后,地方财政更加入不敷出,基本成了“吃饭”财政,甚至负债累累。在这种状况下,地方政府不仅不可能去为百姓提供公共服务,有时甚至还挪用上级拨下来的各种款项。再加上政府行政理念落后,行政方式僵化,政府和人民的关系趋于紧张,政府公信力急速下降。从纵向比较看,中央政府的公信力高于省政府,省级政府的高于基层政府的,基层政府的公信力最低。2004年笔者在苏北泗洪县一个乡村进行调查发现,有84%的被调查者对中央政府表示满意或较满意,对省政府的评价中也有72%的人表示满意或较满意,而对基层政府特别是乡镇政府纷纷表示不满,不满聚焦在官僚主义作风、苛捐杂税、财务不明、大吃大喝、农村基础设施落后等方面。
  不可忽视,我国政府公信力下降有其宏观的社会大环境。以市场经济体制为主轴的改革开启了中国社会转型。由农业社会、村落文明向工业社会、城市文明变迁,这种整体性社会转型正如邓小平所说的是“第二次革命”。在转型过程中,旧有的社会秩序遭到迅速解构,而新的社会秩序正在慢慢建立,新社会规范因其认同基础薄弱而显得软弱无力,而旧的社会规范正在失去社会基础而对新社会失去足够的效力。整个社会处在新旧因素相互交错、冲突和共同作用情况下,社会容易出现失序和失范。各个领域存在许多不公正和丑恶现象,诸如因政治权力缺乏足够监督导致贪污腐败,市场经济机制扭曲出现坑蒙拐骗等等。在这种情况下,人人自危和自保,彼此信任程度整体下降,这种社会人文环境必然影响和削弱政府的公信力。
  政府公信力受众多因素的影响,但我国政府公信力下降主要源于政府因素,各级政府应该为公信力下降承担直接的责任。首先,对政府公信力产生致命性伤害的是权力腐败和官僚主义,是形形色色的腐败行为和作威作福的官僚主义作风。其次,政府提供公共服务的水平低,无法满足民众生活和发展需要,而公共产品直接关涉到群众利益。低效服务致使政府行政绩效的公信力大幅下降。再者,政府行政的合法、透明性不够,决策中的民主性不高。民众的知情权和参政要求没有得到尊重,也导致政府行政过程的公信力不够。最后,各级人民代表大会受各种主客观原因影响,没有发挥其应有的法律效力,政府官员任免、升迁没有更好地体现民意,政府合法性受到部分质疑导致政府产生的公信力不足。